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行政处分迈向法治化,公务员奖励条例在研究
行政处分迈向法治化,公务员奖励条例在研究 2011年12月10日 来源： 《行政机关公务员奖励条例》尚在人事部课题组研究之中，而处分条例业已出台，“显示出在当前形势下，惩戒的重要性大于奖励” 4月29日，中纪委、监察部、人事部和国务院法制办联合召开新闻发布会宣布，《行政机关公务员处分条例》已经在4月4日的国务院常务会议上原则通过，在温家宝总理签署第495号国务院令之后，该条例将于今年6月1日开始施行。 去年1月1日，《公务员法》开始施行，其中的第八章和第九章内容分别为奖励与惩戒。作为配套法规，《行政机关公务员奖励条例》尚在人事部课题组研究之中，而处分条例历经一年零8个月的工作业已出台，“显示出在当前形势下，惩戒的重要性大于奖励”。中央党校专司反腐研究的学者林吉吉教授告诉《中国新闻周刊》。 处分条例共七章55条，较之当前施行的、将在6月1日废止的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》而言，条例增加了29条内容。相关领导在上述新闻发布会上表示：“处分条例是新中国成立以来第一部全面、系统规范行政惩戒工作的专门行政法规，对行政机关公务员处分的原则、种类、适用、权限、程序和申诉等作了明确规定。” 道德行为受到约束 媒体注意到，在处分条例中，官员的道德行为受到了很大约束。近年来民众意见较大的一些发生在公务员身上的违法违纪行为，都在其涵盖范围内。 例如，条例第29条规定：有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：(一)拒不承担赡养、抚养、扶养义务的；(二)虐待、遗弃家庭成员的；(三)包养情人的；(四)严重违反社会公德的行为。上述规定中，第三款的处罚最为严厉。在该条的最后这样规定：有第(三)项行为的，给予撤职或者开除处分。 与《公务员法》一样，条例总计设置了6种处罚办法：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。将最重的两种处罚办法给予了包养情人的公务员，显然有极强的针对性——无论是近期落马的陈良宇、邱晓华、胡星，还是之前的成克杰等，都存在包养情人的问题。根据清华大学公共管理学院廉政研究室主任任建明的统计，落马官员中，涉及包养情人的占到九成以上。 条例当中所提到的这些道德层面的问题，在今年年初的中纪委第七次全会上都曾提及。中共中央总书记胡锦涛在那次全会上还特地告诫各级官员：少和大款拉拉扯扯。那次全会结束之后，包括林哲、任建明在内的多名学者对本刊表示，中纪委全会将“官员生活圈纳入反腐视野”的决策尚须具体落实，3个月后，《行政机关公务员处分条例》迈出了落实步伐中最为有力的一步。“相对于教育和监督，制度仍然是其中最为关键的环节”，林哲说，“惩处也需制度化。” 条例除了具备“道德细则”的功能，还对当前一些关系到中央政令受阻的问题划定了“是非”界限。条例第19条规定：负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的；拒绝执行上级依法作出的决定、命令的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 “这条规定当中的内容，在现实政治生活中非常普遍，情况也很严重。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯对本刊说。长期以来，一些地方政府屡次置中央土地调控、房地产调控的政令于不顾，致使民众遭受不应有的损失，导致民怨上升；更有一些落马高官，对中央决定拒绝执行，导致“政令出不了中南海”。条例出台之后，将对这些违规行为予以严惩，并且，“由于该条规定具有较强的操作性，对中央政令畅通起到了很好的保驾护航作用”，汪玉凯说，“今后再有类似情况发生，中央进行惩处就有了更为明确的法律依据。” 同时，条例还具有警示的作用。“新出台的处分条例，向公务员队伍放出了强烈的信号，中央将要严厉整治这支700万人的庞大队伍，并将害群之马清除出去。”汪玉凯说。 一位不肯透露姓名的学者说，中央在十七大召开前夕出台这一条例，可以说很好地把握住了出台的时机，具有很强的针对性。 宽严相济 前年夏天中央启动处分条例起草工作之初，在内部讨论中，就有人提出质疑：处分条例为何只是限定在行政机关这一范围？已经出台的《公务员法》(2005年春天通过)中明确规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。按照这一规定，检察院、法院、工会、妇联、民主党派工作人员亦是公务员，但这些机构却不是行政机关。 还有人搬出西方法律条文予以引用，比如法国《公务员总法》中规定，公务员分为三种，中央类、地方类、卫生类(包含教育类)。在该国，其处分条例适用于所有公务员。 “问题是很多人不知道，中国《公务员法》并不具备‘总法’的地位，其法律地位